KHO 2025:76: Vesialueelle sijoittuva loma-asuntorakentaminen edellytti tarkempia kaavamääräyksiä
Ranta-asemakaavassa oli osoitettu ranta-alueen edustalle vesialueelle alueen osa, jolle sai sijoittaa kelluvia tai paalujen päälle sijoitettavia loma-asuntoja. Rakentaminen sijoittui ranta-asemakaavan laatimista ohjaavassa yleiskaavassa vesialueelle ja alueelle, jota koskevat yleiskaavamääräykset edellyttivät maiseman ja kulttuuriympäristön vaalimista.
Korkein hallinto-oikeus kumosi ranta-asemakaavan osittain, koska vesialueelle (w-ra) osoitetun rakentamisen ohjaus jäi arvokkaalla maisema ja kulttuuriympäristöalueella liian väljäksi. Ratkaisussa korostuu, että vaikutuksia ei saa jättää käytännössä rakennuslupavaiheen harkinnan varaan, jos kaava mahdollistaa useita keskenään hyvin erilaisia toteutustapoja.
Kysymys ja sovellettavat säännökset
Arvioinnin ytimessä oli, täyttikö ranta-asemakaava w-ra-alueen osalta kaavan sisältövaatimukset ja yleiskaavan ohjausvaikutuksen, kun rakentaminen sijoittui vesialueelle maakunnallisesti merkittävälle maisema ja kulttuuriympäristöalueelle.
KHO viittasi sovellettavina säännöksinä muun muassa maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ään (selvitykset), 42 §:ään ja 54 §:ään (yleiskaavan ohjeena pitäminen ja asemakaavan sisältö) sekä 73 §:ään (ranta-asemakaavan erityiset sisältövaatimukset).
Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus.
Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.
Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin 1) ja 2) kohdan mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että : 1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön; 2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon.
KHO:n keskeiset perustelut
1) Pelkkä vesialueelle osoitettu rakentaminen ei vielä rikkonut yleiskaavaa
KHO totesi, ettei ranta-asemakaava ollut yleiskaavan ohjausvaikutuksen vastainen yksin sillä perusteella, että yleiskaavassa vesialueeksi osoitetulle alueelle oli ranta-asemakaavassa osoitettu rakentamista. Ratkaisevaa oli se, miten maisema- ja kulttuuriympäristöarvot oli kaavassa turvattu ja miten rakentamista oli määräyksillä ohjattu.
2) Kaavamääräykset olivat liian yleispiirteiset suhteessa alueen arvoihin ja rakentamisen sijaintiin
KHO kiinnitti huomiota siihen, että kaavassa ei ollut määräyksiä esimerkiksi rakennusten kerrosluvusta, enimmäiskorkeudesta, sijoittelusta rantaan nähden tai tarkemmasta ulkonäöstä. Myöskään laitureita ja kulkusiltoja koskeva ohjaus puuttui, ja kaava salli myös rantaviivan pengertämisen sekä paalurakenteet ilman korkeusaseman rajoituksia.
KHO arvioi lisäksi, että maisema-alueen määräys (ma-merkintä) oli luonteeltaan väljä ja jätti lupaharkintaan liikaa tulkinnanvaraa. Näin kaava mahdollisti toteutuksia, joilla voi olla merkittäviä vaikutuksia sekä lähimaisemaan että laivaväylältä avautuvaan kaukomaisemaan.
3) Selvitysaineisto ei tukenut riittävää vaikutusarviointia
KHO katsoi, etteivät havainnekuvat ja maisemaselvitys antaneet realistista kuvaa vesialueelle mahdollistettavan rakentamisen todellisista maisemavaikutuksista.
Lisäksi selvityksistä puuttui arvioita loma-asuntojen käytöstä aiheutuvista häiriöistä, kuten melusta, joka voi kantautua vesialueelta laajemmin. Ranta-asemakaava ei näin ollen vesialueelle osoitetun loma-asuntorakentamisen osalta täytä maankäyttö- ja rakennuslain mukaisia kaavan sisältövaatimuksia yleiskaavan ohjeena pitämisestä, rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön sopeutumisesta ja maisema-arvojen huomioon ottamisesta.
Johtopäätös
KHO katsoi, ettei ranta-asemakaava vesialueelle osoitetun loma-asuntorakentamisen osalta täytä maankäyttö- ja rakennuslain mukaisia kaavan sisältövaatimuksia yleiskaavan ohjeena pitämisestä, rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön sopeutumisesta ja maisema-arvojen huomioon ottamisesta.
KHO kumosi hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset siltä osin kuin ne koskivat w-ra-aluetta kaavamääräyksineen. Kaava jäi muilta osin voimaan, eli kyse oli nimenomaisesti osittaisesta kumoamisesta.
Huomioita ratkaisusta
Asiassa sovellettavan lain nimi on muutettu 1.1.2025 voimaan tulleella lailla 752/2025 maankäyttö- ja rakennuslaista alueidenkäyttölaiksi. Säännösten sisältö ei tässä yhteydessä kuitenkaan ole muuttunut.
Ranta-asemakaavan sisältöä ohjasivat tässä tapauksessa oikeusvaikutteinen yleiskaava sekä kaavan sisältövaatimukset. Yleiskaava on otettava asemakaavaa laadittaessa ohjeena huomioon. Tämä ei tarkoita, että yleiskaavan ratkaisuista ei voisi koskaan poiketa, vaan että yleispiirteisen kaavan perusratkaisut on otettava asemakaavan laatimisen perustaksi ja poikkeaminen on rajoitettua. KHO:n perusteluissa näkyy käytännönläheisesti se, ettei vesialueeksi osoitetulle alueelle kohdistuva rakentaminen ollut automaattisesti yleiskaavan vastaista. Sen sijaan ratkaisevaksi nousi, täyttikö kaava ne vaatimukset, joita yleiskaavan maiseman ja kulttuuriympäristön vaalimista koskevat merkinnät ja määräykset asettivat yksityiskohtaisemmalle suunnittelulle.
Rantarakentamisen osalta korostuvat lisäksi ranta-asemakaavan erityiset sisältövaatimukset: rakentamisen tulee sopeutua rantamaisemaan ja ympäristöön ja maisema-arvot on otettava huomioon. Käytännössä tämä tarkoittaa, että maisemallisesti herkällä ranta-alueella kaavan vaikutuksia on pystyttävä arvioimaan jo kaavaratkaisun perusteella, ei vasta lupavaiheessa.
KHO toi esiin myös selvityspuutteita maisemavaikutusten ja käytöstä aiheutuvien häiriöiden arvioinnissa. Vaikka selvityspuutteiden tarkka rooli kumoamisperusteena voi jäädä tulkinnanvaraiseksi, käytännön viesti on selvä: kun kaava mahdollistaa vesialueelle rakentamista arvokkaassa ympäristössä, vaikutusarviointien ja havainnollistamisen on oltava sellaisia, että päätöksenteossa voidaan aidosti arvioida kaavan sallimien toteutusten vaikutuksia.
Ratkaisu on linjassa sen kanssa, että arvokkaalle maisema- tai kulttuuriympäristöalueelle sijoittuvaa uudisrakentamista tulee ohjata kaavamääräyksin riittävän kattavasti ja yksityiskohtaisesti. Huomionarvoista on myös se, että KHO tarkasteli w-ra-alueen rakentamista erillisenä kysymyksenä ja päätyi osittaiseen kumoamiseen, jolloin kaava jäi muilta osin voimaan.