KHO 2025:42: Rakentamattoman rakennuspaikan kiinteistövero ei saa perustua pelkkään muodollisuuteen – rakentamiskelpoisuus arvioitava tosiasiallisesti
Korkein hallinto-oikeus (KHO) otti ennakkopäätöksessään (KHO 2025:42) kantaa siihen, millä edellytyksillä rakentamattoman rakennuspaikan korotettua kiinteistöveroa voidaan soveltaa. Tapauksessa oli kyse pääkaupunkiseudulla sijaitsevasta tontista, jolle kaavan mukaan oli tarkoitus toteuttaa laaja, kolmiulotteinen rakennushanke. Hanke sisälsi maanalaisen pysäköintilaitoksen, sen päälle rakennettavan bussiterminaalin sekä terminaalin yläpuolelle nousevat asuinkerrostalot. Vaikka kaava oli ollut voimassa, tontilla ei ollut aloitettu rakennustöitä ennen vuoden 2018 alkua, ja tontille määrättiin kiinteistöverolain 12 a §:n perusteella korotettu veroprosentti.
Verovelvollinen vetosi siihen, että hankkeen tekninen luonne ja siihen liittyvät viivästykset, kuten viereisen metroaseman suunnittelu ja kaavamuutoksen tarve, estivät asuinrakentamisen aloittamisen aikataulussa. Tontilla ei ollut ryhdytty rakentamaan, koska pysäköintilaitos ja bussiterminaali oli toteutettava ennen asuntojen rakentamista.
Hallinto-oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisut
Helsingin hallinto-oikeus oli päätynyt siihen, kun kaikki kiinteistöverolain 12 a §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset rakentamattoman rakennuspaikan veroprosentin soveltamisen osalta ovat täyttyneet, kiinteistöön on voitu soveltaa korkeampaa veroprosenttia, eikö verotuksen oikaisulautakunnan päätöstä ei ole siten syytä muuttaa.
Myös KHO päätyi samaan ratkaisuun ja totesi, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita. KHO totesi kuitenkin ratkaisunsa perusteluissa, että vaikka hallinto-oikeus oli soveltanut verolakia kirjaimellisesti ja oikein, sen ei tullut rajoittua vain säädöksissä määriteltyihin ehtojen täyttymisiin. KHO:n ratkaisu ohjasi lainsoveltajaa laajempaan tarkasteluun rakennuspaikan tosiasiallisesta rakentamiskelpoisuudesta ja verovelvollisen oikeusturvasta.
Rakentamiskelpoisuuden merkitys
KHO totesi, että vaikka tekniset esteet rakentamisen aloittamiselle eivät vapauttaneet velvollisuudesta korotetun veron suorittamiseen kiinteistöverolain mukaan, eikä pelkästään louhintatöiden aloittaminen ollut tarkoittanut rakentamisen aloittamista sanotun lain mukaan, pelkkä muodollinen tarkastelu ei ole riittävä peruste veron määräämiselle. KHO:n mukaan kiinteistöverolain 12 a §:n taustalla oleva tavoite edistää kaavoitetun asuinmaan käyttöönottoa ei saa johtaa mielivaltaiseen verotukseen. Rakennuspaikan tosiasiallinen rakentamiskelpoisuus on arvioitava tapauskohtaisesti, eikä veroa saa määrätä pelkästään hallinnollisten ehtojen täyttymisen perusteella, jos todelliset esteet rakentamiselle ovat ilmeisiä ja perusteltuja.
Vaikka KHO myönsi, että rakentamiskelpoisuudella voi olla painoarvoa verotuksessa, se totesi, että tällaiset olosuhteet tulee arvioida erikseen verovapautushakemuksen yhteydessä. Kiinteistöverolakia säädettäessä lakiin lisättiin mahdollisuus vapauttaa verovelvollinen korotetusta verosta, mikäli rakentaminen on viivästynyt muusta kuin hänen omasta syystään. Vapautusharkinta perustuu nykyisin veronkantolakiin, mutta siihen liittyy edelleen valituskielto, jota ei tässä tapauksessa ratkaistu, mutta jonka perustuslainmukaisuutta KHO väläytti mahdolliseksi arvioitavaksi tulevissa tapauksissa.
Laajempia vaikutuksia kunnille ja lainsoveltajille
Ratkaisu KHO 2025:42 ei rajoitu vain kolmiulotteiseen rakentamiseen, vaan tarjoaa tärkeän muistutuksen siitä, että verotuksessa on huomioitava myös käytännön realiteetit. Oikeuden linjaus korostaa lainsäädännön taustalla olevan ohjaustarkoituksen merkitystä eli sitä, että kiinteistöverolla pyritään edistämään rakentamista eikä pelkästään keräämään tuloja.
Ennakkoratkaisulla on suoria vaikutuksia kunnille, joiden tehtävänä on ilmoittaa Verohallinnolle lain mukaiset rakennuspaikat. Kuntien on huomioitava jo ilmoitusvaiheessa tonttien tosiasiallinen rakennettavuus, mikä voi edellyttää tarkempaa selvitystyötä kuin pelkkä kaavatilanteen tai kunnallistekniikan arviointi.
Samalla ratkaisu jatkaa korkeimman hallinto-oikeuden viimeaikaista linjaa (ks. myös KHO 2022:80), jossa rakentamiskelpoisuutta ei rajata vain verolain sanamuotoon. Veronmaksajan oikeusturva ja lainsäädännön tarkoituksenmukainen soveltaminen kulkevat käsikädessä myös kiinteistöverotuksessa.